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完善城市治理机制

发布时间:2016-4-13

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,并提出了“加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。2015年12月,中央城市工作会议明确指出,要“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力。”城市治理是国家治理和社会治理体系的重要内容。完善城市治理机制,推进城市治理体系和治理能力现代化,是转变城市发展理念和方式的重要举措,是增强城市软实力、全面建成现代化城市的必然要求,有利于提高城市政府履职能力,提高人民群众依法参与管理城市事务的能力,实现城市各项事务治理制度化、规范化、程序化。

一、城市治理的发展历程

治理理论起源于20世纪70年代兴起的新公共管理运动,它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的。全球治理委员会1995年对治理作出如下界定:“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。”治理的内涵体现的是政府与市场机制、社会力量合作,以更好地促成公共目标。随着治理这种新的管理公共事务的思想逐渐得到广泛认同,城市治理理论开始兴起,成为治理理论最重要的实践领域。

目前,城市治理在一些发达国家已经形成相应的模式,城市管理从政府主导逐步转变为多方治理。美国突出的是“小政府、大社会”,探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市,较好地解决了城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。日本的特点是注重长远规划,广泛调动社会力量参与城市治理,小区、商铺、停车场等管理职能大多由企业承担。英国的特点是社会自我组织、自我管理能力十分强大,其第六大城市布里斯托市人口仅41万,但社会组织就超过1000个。新加坡城市治理的核心经验是科学处理好规划、建设和管理三者的关系,以各项战略、制度和法律法规的严格执行为保障,真正做到了城市规划、建设和管理的有机衔接、协同发展。

我国真正契合现代治理理论的城市治理始于2000年之后,社会各界通过研究发达国家城市“多元共治”与“协作治理”过程中政府、社会、企业三者作用,从而提炼出对我国城市实践的启示。地方也纷纷开始了对城市治理的实践探索,推动城市管理走向城市治理已经成为城市政府的共识。在逐步推进城市公共事务信息公开、公众参与等方式的同时,也开始探索进一步推进治理机制的制度化、程序化和规范化。早在2004年,北京市东城区就在信息技术的基础上,创新万米单元网格管理法,对城市管理部件、事件进行精细化管理,目前网格化管理已经成为我国城市治理的重要方式之一。南京市2012年年底出台了《城市治理条例》,是我国第一部关于城市治理的地方性法规,它将城市治理定义为“为了促进城市和谐和可持续发展,增进公众利益,实行政府主导、公众参与,依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动”,其突出特点是成立治理委员会,由政府官员和市民代表共同商讨决定城市事务,以实现政民合作、共同治理。

二、完善城市治理机制的三个要点

(一)城市治理的核心是以民为本,民生优先

当前,我国正处于社会结构转型的关键时期,全面深化改革的目标就是要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。城市作为经济社会发展和人民生产生活的载体,其发展的根本目的就是让全体市民共享改革开放的成果。城市治理是在城市管理的基础上,通过创新治理方式、构建科学治理格局,对城市的生产要素进行整合,提升城市公共服务水平,以期实现城市让生活更美好的目标。在城市治理过程中,只有真正做到人民城市人民管,落实惠民措施,提供便民服务,突出民生优先,实现改善民生与社会治理的良性互动,减少和消除社会问题,才能让城市成为市民全面自由发展的空间。

(二)城市治理的前提是重新定位城市政府职能

传统的城市管理,指的是城市政府作为管理主体,对城市公共事务的治理,强调政府对社会单方面自上而下的管控。而城市治理则要求从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民共同承担社会责任的转变。一方面,政府需要重新划定自己的职能边界,从管不好和不该管的领域中退出,简政放权,坚持依法行政,建设法治型政府。另一方面,其首要职能应定位在为社会提供优质的公共服务,强化服务型政府建设。建立法治政府和服务型政府是达成现代城市治理的前提条件,城市政府在职能上要实现的是从“划桨人”到“掌舵人”的转变。

(三)城市治理的基础是多元主体协商共治

从社会系统工程的角度出发,城市治理的主体要由单中心向多中心转变,建立起以政府为主导,有营利企业、非营利组织或非政府组织、社会公众等多元主体参与的城市治理方式。强调的是多元主体之间的多向度的协商与合作,从而达成对城市公共事务的有效治理。城市治理首先强调公民对社会公共事务的自我管理与自治,同时也并不排斥政府对社会公共事务的管理,强调政府与社会的合作共治。只不过政府不再是唯一的治理者,而是由政府、企业和社会组织共同形成一个治理体系,这三方力量分工合作,共享权力,共担责任,形成多中心治理方式。

三、完善城市治理机制的途径

(一)落实市、区、街道、社区的管理责任,健全城市基层治理机制

习近平总书记要求,坚持重心下移,完善社区治理模式,充分发挥企业和社会组织作用,积极推进网格化服务管理体系建设。要推行城市网格化管理,明确和落实市、区、街道、社区的管理责任,建立健全市、区、街道、社区管理网络,科学划分网格单元,将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。明确每一个网格的管理对象、管理标准和责任人,开展日常巡查检查,实现网格管理的常态化、精细化和制度化。依托信息化平台,整合网格内政务资源和社会资源,及时发现和快速处置问题,变被动管理为主动服务,实现政府社会管理和公共服务职能在基层的有效落实。

(二)强化街道、社区党组织核心作用

街道、社区党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础,在基层城市治理中担负着领导核心责任。强化街道、社区党组织在城市治理中的核心作用,应当强化街道、社区党组织的领导能力。增强街道、社区党组织书记的责任意识,认真学习、深刻领会中央关于城市治理工作的部署要求,转变基层党建工作理念,强化基层党组织建设,增强凝聚力和战斗力。应当强化街道、社区党组织的协调能力。健全组织协调机制,加强街道党工委与社区党支部的工作联系和协作配合。健全工作协调机制,围绕城市治理的具体目标、任务,主动认领工作,积极抓好落实。应当强化街道、社区党组织的服务能力。加大对社区建设的投入力度,提升社区服务、管理的硬件水平。组织建立社区服务队伍,加强社区管理和服务人才培养,创新服务方式方法,满足市民多元化需求。

(三)以社区服务型党组织建设带动社区自治组织、社区社会组织建设

党的十八大报告提出,“以服务群众、做群众工作为主要任务,加强基层服务型党组织建设”。社区党组织肩负着为群众服务的直接责任,应当牢固树立服务群众的理念,把服务群众作为第一职责,把群众满意作为根本标准,扎扎实实为群众办实事、做好事、解难题,把人民群众紧紧团结和凝聚在社区党组织周围。应当建立社区公共事务准入制度,将社区承担的行政性管理事务交还给街道,强化社区的自治职能和服务职能。整合基层组织服务资源,在社区建立服务中心,提供一站式、一条龙服务。进一步推进政事分开、政社分开,凡是社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。放宽市场准入,降低门槛,支持和规范服务性、公益性、互助性的社团群体和中介组织发展。建立健全社会组织机构孵化、能力提升、购买服务和项目监管机制,创新基层社会管理方式。引导支持志愿服务组织发展,鼓励其积极参与城市管理,为市民提供便民和公益服务。

(四)实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动

加强基层政府、社区组织、市场主体和社会力量在社区治理过程中的平等协作,促进行政机制、自治机制和协同机制在社区层面有效衔接,增强服务能力,实现社会服务功能的供给侧结构性改革。把强化社会调节、居民自治作为推进社区治理体制创新的核心任务,强化自治组织、群团组织、社会组织在社区治理和服务中的职责,最大限度激发和增强社区活力。进一步发挥居委会的作用,增强社区服务功能,完善民主协商机制。完善社区公共服务设施建设,打造方便快捷生活圈。倡导社区居民制订文明公约,推动居民自治管理,提高和谐社区的自我建设能力。在社区秩序管理上,应当综合运用规划引导、市场运营、商户自治等方式,合理设置摊点群、疏导点等便民经营场所和服务网点,实现促创业、带就业、助发展、促和谐的目标。健全公众参与机制,把扩大公众参与作为推进城市治理机制创新的根本方法,明确公众参与城市治理权利和途径,畅通公众参与治理和服务渠道,形成相关制度。对关系民生的城市重大事项,要通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式广泛听取公众的意见建议。城市政府及相关部门还可以创新机制,吸收公众参与城市治理,采取定期召开联席会议等形式与社会组织之间建立经常、有效的沟通和联系。

(五)加强信息公开,推进城市治理阳光运行

完善城市治理机制,应当推进城市规划建设管理工作协同发展,广泛听取公众意见,主动接受公众监督和社会监督。要提高城市规划建设管理的协同性。城市规划、建设、管理是一个有机整体,三者相辅相成,共同指向完善城市功能。城市规划要体现前瞻性和科学性,统筹安排、合理布局各类市政公用设施和公共服务设施,避免缺项漏项。城市建设要严格落实城市规划要求,按照标准进行建设,实现各类设施适用、经济、安全、绿色。城市管理要以提升城市生活品质为目的,保障各类设施运行顺畅、发挥功能,并及时对城市规划、建设实施情况进行评估和反馈,推动城市规划、建设科学合理,促进城市功能完备,从源头上减少违法情形,化解矛盾纠纷,创造良好的人居环境。积极推进城市规划建设管理工作信息公开,及时回应公众关切,保障公众的知情权、参与权和监督权。在城市规划、城市设计和公共建筑设计方案制订过程中,要按照相关法律法规的要求,采取论证会、听证会或者其他方式广泛征求专家和公众的意见,并按规定公告告知。建立健全公众监督和社会监督机制,畅通群众反映问题和表达意愿要求的渠道,修改完善方案,改正工作偏差,提高城市规划建设管理工作水平。同时,充分发挥媒体监督作用。对新闻媒体反映的情况和问题,城市政府相关部门应当及时调查核实,依法作出处理,并将调查结果和处理结果向社会公布。

(六)加强宣传引导,倡导城市文明新风尚

一方面,要加大舆论宣传力度。高度重视新闻媒体在城市治理中的重要作用,通过大力宣传加强城市规划建设管理工作的重大意义和工作成效,树立正面典型,凝聚正能量,营造全社会共同关心、支持和参与城市规划建设管理工作的良好氛围。另一方面,要组织好世界城市日、世界住房日等主题宣传活动。世界城市日是我国在联合国推动设立的第一个世界日,第68届联大通过决议,决定自2014年起将每年10月31日设为世界城市日,以促进各国加强城市可持续发展领域国际合作。1985年第40届联大决议确定每年10月的第一个星期一为世界住房日,目的是唤起人们对人类居住环境和人人享有适当住房基本权利的关注,呼吁各国政府重视住房及相关问题,并为解决这些问题作出积极努力。世界城市日、世界住房日的设立,搭建了高层次、综合性的城市治理主题宣传活动平台。各地应当以此为契机,广泛开展以城市文明为主题的宣传教育和实践活动,倡导城市文明新风尚。