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城市地下管线安全管理的问题及对策

发布时间:2016-1-27

城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分,是城市的“生命线”。随着城市发展和经济社会活动的迅速发展,城市地下管线的重要性及由条块分割的管理体制引起的诸多矛盾日益凸现。道路无序开挖等情况与现代城市建设形成明显反差,不仅直接影响城市景观,同样也严重阻碍着城市功能的正常发挥,而且地下管线事故呈逐年增多趋势,内涝、泄漏、爆炸,乃至夺命,隐患不断,成了城市的“生病线”,严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序,充分暴露出地下管线安全管理的严峻形势。

地下管线安全问题症状根源

规划编制不完善

绝大多数城市还没有制订一个地下综合统筹规划,虽然各种地下管线专业规划编制相对完善,但缺少城市地下管线综合规划对各类管线进行综合安排、统筹规划,导致各种工程管线在规划设计中存在矛盾。另外,城市道路规划建设的宽度小于各类管线统一建设所需要的距离,如果安排所有的管线入地,结果必然是各类管线之间的安全距离违反标准规范。

管理机制不健全

地下管线监管是当下城市管理的“短板”。管线建设的各环节管理分属于不同的政府职能部门,如管线的规划管理由城市规划部门负责、管线建设的开工许可由区城管(建设)部门负责审批、管线工程档案由城建档案管理部门负责。由于规划、建设、管养、行政执法分属不同部门,地下管线陷入“谁都该管,谁都难管”的尴尬境地。部门之间综合管理制度和协调机制还不健全,给地下管线的规划建设和管理工作造成很大的阻碍。比如,当建设单位在施工中遇到影响管线埋设位置的诸多未预见问题时,不得不违反规划审批方案,随意调整埋设位置,使所建地下管线工程与审批的设计图纸严重不符。有些管线产权单位对改建和扩建的管线工程不按程序规定报批而任意施工,给城市地下管线的规划、建设和管理带来相当大的麻烦,导致各种管线重叠交错、杂乱无章,管线安全问题日益增多。

管线家底不清楚

一些城市地下管线现状资料不全、更新不快,电子信息量严重缺乏,可信度较差。管线档案由各产权单位分散保存,信息资源得不到共享。市政维修单位不能完全掌握管线的整体情况,增加了地下管线的施工、抢修、日常管养的时间和人力成本,在一定程度上妨碍了城市经济社会的有序发展。

第三方施工管理不到位

“每个事故点附近都有一台挖掘机”。在管线事故的统计中,有七成是由于第三方施工导致的。地下管线资料不完整,一些现场施工人员并不清楚管线铺设情况,往往导致险情横生。此外,施工方违规成本低,造成损失后费用难追回。以燃气管线为例,《城镇燃气管理条例》明确规定“在燃气设施保护范围内,从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等活动时,建设单位应当查明施工范围内地下燃气管线的相关情况,并与燃气经营者共同制定燃气设施保护方案。”现实并非如此。虽然施工前作了技术交底,但不少第三方施工单位在施工时并不告知燃气公司,更谈不上制订应急保护方案。因野蛮施工造成地下管网设施损坏的案例逐渐增多,尤其是油气管线,更是关系到公共安全。

城市地下管线安全管理的对策

规划科学化

根据国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》要求,在2015年年底前加强对各管线专项规划的协调,做好完成地下管线综合规划编制。统一规划、综合协调各类管线,使各种管线能够得到统筹安排,各得其位,避免干扰。城市规划建设主管部门要按时间节点编制完成城市地下管线综合规划,进一步规范管线综合规划的编制和审批工作,确保各类管线布局的合理、有序。城市道路建设主管部门在制订道路年度建设(改造)计划时,应提前告知相关行业主管部门和管线单位。各行业主管部门应指导管线单位,根据城市道路年度建设计划和地下管线综合规划,制订各专业管线年度建设计划,并与城市道路年度建设计划同步实施。要统筹安排各专业管线工程建设,力争一次敷设到位,并适当预留管线位置。

施工制度化

加快制订地下管线建设管理办法。城市规划建设主管部门要尽快会同相关部门制定《地下管线建设管理实施办法》,对城市地下管线的规划、建设施工、空间资源以及部门协调等方面进行统一规范管理,降低事故发生几率。通过法规制订地下管线建设工程施工单位交纳安全生产风险抵押金制度以及管线权属单位、建设单位、施工单位三方联合会签制度。风险抵押金是企业用于生产安全事故的抢险、救灾和善后处理的专项资金,企业已按规定缴纳风险抵押金的,不再重复缴纳。地下管线建设工程实行联合会签制度。会签时,各地下管线权属、建设单位提交《市地下管线建设工程联合会签表》,施工单位出具《市地下管线建设工程安全保护承诺书》。

管理条理化

目前,地下管线管理涉及环节分段、部门众多,欠缺联动,条块分割。虽然一些城市也专门设立了地下管线的主管部门,在管线统筹、协调等方面做了大量工作,但难以有效提高地下管线综合管理的水平。现结合国内城市特点情况,提出两个方案,以供参考。

方案一:九龙治水,转成一龙治水。原本分布在规划、建设、城管、城建档案等部门的管线规划、建设、开挖、归档等管线监管环节职能,全部划归地下管线主管部门,将改变原有的分段监管体制,形成一体化、广覆盖、专业化、高效率的地下管线监管体系,有效实施统一监督管理。

方案二:九龙治水,确定龙头。形成以地下管线的主管部门为核心、各职能部门协调配合的联合管理模式。在不触动职能分工的前提下,实行地下管线建设管理联席会议制度,加强理顺各职能部门的相互关系。联席会议定期和不定期召开,主要任务是部署地下管线建设的各阶段工作,协调解决地下管线建设管理工作中遇到的问题,指导、督促、检查地下管线建设管理相关工作,加强各职能部门联合管理。各职能部门从管线工程的规划许可到施工许可、工程验收及违法建设查处的各个环节相互配合,各司其职,各尽其责。

信息系统化

开展城市地下管线普查和建立综合管理信息系统。统一数据标准,开展普查和建立完善信息系统,有利于解决城市地下管线材料不全、不准的问题,为城市规划、建设和管理以及地下管线安全运行提供有力支撑。开展城市地下管线普查和建立综合管理信息系统的资金要到位。目前,国内大多城市的财政资金比较紧张,为了鼓励社会资本参与城市地下管线及道路相关附属设施普查和信息管理系统建设,建议地下管线普查经费资金由各城市的智慧城市平台建设公司负责组织筹集。综合管理信息系统建设工作则应移交智慧城市平台建设公司,加速推进综合管理信息系统与数字化城市管理系统、智慧城市融合。

行业自律化

充分发挥行业组织的积极作用。引导和采取政府购买服务等多种方式,促进培育地下管线单位行业协会发展,通过行业组织之间的互动,建立地下管线权属单位之间的快速沟通机制,形成管线权属单位参与地下管线规划建设、运行维护及应急防灾等工作,广泛应用精确测控、示踪标识、无损探测与修复、非开挖、物联网监测和隐患事故预警等先进技术和地下管线建设新工艺、新材料和新设备,形成互相学习的氛围。通过行业协会组织从业人员安全演练和应急防灾知识培训,并实现管线事故安全抢险力量共享机制。对在地下管线建设和维护中作出突出贡献的单位和个人,行业协会应当给予表彰和奖励。