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关于进一步完善施工图审查制度的一些探讨

发布时间:2015-11-18

从2000年至今,施工图审查制度在我国实施15年来的实践表明施工图审查作用显著。

主要表现在以下几个方面:一是对勘察设计质量的把关作用。在维护公共利益、保障公众安全方面,施工图审查起到了不可替代的作用。特别是在建设工程的节能、环保、绿色、无障碍、产业化以及建设安全、使用安全和抗震安全等方面,施工图审查使勘察设计的质量得到了有效保证。二是对勘察设计行业监管的抓手作用。通过施工图审查工作,政府主管部门掌握了详实的勘察设计企业的信息和从业人员的从业行为信息,为政府主管部门对勘察设计企业和从业人员的有效监管提供了依据。三是对勘察设计行业的规范、引导作用。通过施工图审查工作,建设单位、勘察设计企业及其从业人员的质量意识以及违法、违规和违反工程建设标准强制性条文的成本意识得到提高、从业行为得到规范、价值取向得到转变,由此对建设单位、勘察设计企业合理资源配置、完善内部建设也起到了引导作用。四是对政府决策的信息支持作用。在大数据时代,通过施工图审查工作,政府部门能够掌握大量的、多方面的、详实的、动态的建设信息,并以此为基础进行深入而广泛的研究,并通过分析、判断做出建设领域的有关决策,从而推动建设事业不断发展。从施工图审查所发挥的作用来看,特别是勘察设计市场不断放活的今天,实施施工图审查制度更是十分必要的。

尽管我国施工图审查制度发挥的作用不容置疑,但也存在一些问题。主要表现在运行机制和区域间差异上。

《建设工程质量管理条例》第十一条规定“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法,由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的,不得使用”。从这一规定可以看出,施工图审查工作性质应该属行政审批的职能。既然属于行政审批,应由政府部门来完成。2000年,原建设部通过广泛而深入的调查、摸底,确认政府部门没有相应的人力和财力来承担此项工作。经过充分的试点准备,原建设部发布了相关的管理办法,明确由原建设部认定施工图审查机构(后改由省、市、自治区建设行政主管部门认定),施工图审查工作由审查机构完成;国务院及地方各级建设行政主管部门按照相应权限对施工图审查工作进行监管;建设单位自主选择或按规定自主选择施工图审查机构,与施工图审查机构签订施工图审查合同,并承担相应费用。施工图审查工作采用市场化或限定条件下的市场化运行模式。

从2000年2月17日发布的“建设[2000]41号”,到2004年8月23日发布的“建设部令第134号”,再到2013年4月27日发布的“住房和城乡建设部令第13号”,办法的改进使得施工图审查制度得到了不断完善和发展。从目前的情况看,由于受地域条件限制和政府主导作用的影响,全国各地的施工图审查机构存在的形式不尽相同,其中有全民所有制企业、民营企业、民办非企、事业单位等。除极少数的事业单位外,都是社会化的服务机构。从运行的情况上看,政府主导作用与施工图审查作用的发挥密切相关,政府主导作用强,施工图审查作用发挥就好;政府主导作用弱,施工图审查作用发挥的就差。这也恰恰体现了施工图审查工作的性质。

在发达国家和我国香港地区都有施工图审查制度,也都把施工图审查合格作为建设工程施工许可的必须前置条件,只是施工图审查制度运行的机制不尽相同。有的由政府主管部门下设的机构来承担,有的由取得资格认证的社会机构或个人来承担,有的由政府机构和取得资格认证的社会机构来协同承担。施工图审查的费用大都由建设方承担,费用额度一般为工程造价的0.5%~1%不等。建设方把费用支付给政府的,政府把相应费用给予下属机构或支付给其委托的承担相应工作的社会机构和个人;建设方直接委托给政府许可的社会机构或个人的,由建设方按相应规定直接支付给其委托的机构或个人相应的费用;也有由政府承担施工图审查费用的,政府负担下属机构的开支或负担其委托社会机构和个人的相应费用。

随着我国全面深化改革和全面推进依法治国进程的不断深入,施工图审查制度也应得到不断完善和强化,以适应改革和发展的需要。目前,施工图审查面临着政府部门机构精简、人员缩编、政府行政审批收费取消等实际问题。施工图审查是一项专业化强、技术层次要求高的工作,从过去经验乃至将来发展形势看,施工图审查工作由社会服务机构承担,在一定时期内是必然的。这样,施工图审查机构的服务质量的好坏直接关系到施工图审查作用发挥的大小。然而,施工图审查的运行模式则决定着施工图审查机构的服务质量的好坏。

结合我国发展现状及区域间的差异情况,并借鉴发达国家和地区的经验,我国施工图审查制度可采用以下两种模式来运行:

一是地方财政可以拨出专项费用用于施工图审查工作的地区,施工图审查可采用政府购买服务的运行模式。

在这种运行模式中,由各省、市、自治区建设行政主管部门按住房和城乡建设部的相关规定认定施工图审查服务机构。建设单位将拟建项目的施工图设计文件报政府主管部门审查,政府主管部门按政府采购的相关规定选择施工图审查机构,审查机构按规定完成施工图审查任务。任务完成后,经政府主管部门核准、确认后,按政府采购合同规定支付给审查机构相应的服务费用。政府主管部门对施工图审查机构进行日常监督管理。

按此种模式运行能够真正使施工图审查回归到《建设工程质量管理条例》第十一条规定的本质上来,它将彻底消除因市场化运作给施工图审查工作带来的不利影响。此种运行模式的关键是地方财政能够负担得起或者能够列支得出这笔费用。

二是地方财政无法提供专项费用用于施工图审查的地区,由政府主管部门受理建设单位的报审,建设单位按政府主管部门的规定选择施工图审查机构,并与选定的施工图审查机构按规定签订审查合同。审查完成后,建设单位按规定支付给审查机构相应的审查费用。施工图审查机构由省、市、自治区建设行政主管部门按住房和城乡建设部相关规定进行认定,政府主管部门对施工图审查机构进行日常监督管理。

此种运行模式,政府部门不收取任何费用,只受理施工图报审,并对施工图审查全过程实施监管。这也恰恰体现了《建设工程质量管理条例》第十一条的本质要求。

综合上述两种施工图审查运行模式的工作程序,并结合部分地区的实践经验,在网络飞速发展和大数据时代的今天,施工图审查采用网上运行将是施工图审查工作运行方式的必然发展方向。建设单位网上报审,政府主管部门按有关规定网上选定审查机构或建设单位按相关规定网上选定审查机构,建设单位网上提交送审资料、文件、图纸等;审查机构网上审查施工图设计文件、提交审查过程文件、审查结果文件、在审查合格的图纸上盖章;建设单位网上签收审查文件,存档、打印加盖审查专用章的合格施工图图纸;政府主管部门网上对施工图审查运行及有关各方的相关行为实施动态监管,政府主管部门网上采集、发布有关数据、信息等。施工图审查网上运行具有“方便、快捷,时效性、针对性强,数据、信息全面,文件、成果可追溯性强,绿色环保、节约时间和成本”等特点。实践情况表明,施工图审查网上运行现已具备全国范围内推广的条件。施工图审查网上运行方式的实施,将进一步体现施工图审查服务社会的本质,它是适应信息化时代和BIM技术发展的需要,同时也是施工图审查制度不断完善和发展的需要。(本文作者为中国勘察设计协会施工图审查分会副会长)