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PPP模式在城市内河整治中的应用

发布时间:2015-11-11

改革开放以来,我国经济社会的发展取得了举世瞩目的成就,城镇化水平不断提高,城市规模日益扩大。与此同时,城市内河的污染状况也日益严重。在许多城市,内河成了城市生活污水和工业废水的排污管道,水质、流域生态环境遭到严重破环,浅层地下水也受到不同程度的污染。城市内河的生态环境问题已经影响到整个城市的形象和未来的发展。

2015年8月27日召开的第十二届全国人大常委会第十六次会议上,副委员长陈昌智代表《水污染防治法》执法检查组,向大会作关于检查《水污染防治法》实施情况的报告,晒出问题清单。

根据报告的情况,不容乐观的现实是,2014年,全国地表水国控断面中,9.2%为劣V类水质,基本丧失水体使用功能;24.6%的重点湖泊呈富营养状态,不少流经城镇的河流沟渠黑臭,近海海域污染不容乐观。2014年,环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境事件中,超过60%涉及水污染。

城市的内河整治,是一项投入巨大、技术要求复杂、建设与管理并重的工程。单纯依靠政府大包大揽,在当前各地财政压力巨大的现实情况下,已经难以为继。在这种状况下,如何加快城市内河综合治理,改善城市水环境,提升水污染防治能力与效率,已经成为摆在很多城市管理者面前亟待解决的难题。

今年5月,财政部、环境保护部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台,在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,对提高环境公共产品与服务供给质量、提升水污染防治能力与效率具有重要意义。

当前PPP模式在城市内河整治领域的探索运用中,宁波和南宁两地为国内其他城市作出了典范。

宁波模式

早在2011年,宁波市就通过PPP模式进行了内河水质养护提升工程试点,积累了初步的经验和成果。2013年5月,宁波市选取了中心城区38条内河共82万平方米水域作为试点范围,以政府购买水质养护提升服务的模式面向全国公开招标,吸引社会资本的参与。

宁波市按行政区划将城市内河划分为海曙、江东和江北3个标段。根据PPP模式的要求,项目前期所有资金、设备及人员管理费用的投入,由中标社会资本方支付。与此同时,政府方引入独立的第三方检测公司,在项目标段河道设置相应的监测点,定期采集水样进行检测分析并出具检测报告,政府方按照实现约定的标准对检测结果进行考核,并相应给付购买服务费或扣罚费用。

在PPP探索的过程中,宁波为解决城市内河整治问题走出了一条可行路径。政府摆脱了以前既当运动员又当裁判员的尴尬角色,巧妙地规避了自我更新内生动力不足、管理理念落后的劣势。如果宁波依然采用以前政府包揽的方式,政府将不仅承担高额财政负担,还要承担巨大的不确定性风险。通过PPP模式,政府和社会资本各司其职,做各自擅长的工作,合理分担风险,政府降低了成本,社会资本也获得了收益。

南宁那考河模式

另一个在今年广受关注的项目是广西南宁那考河流域治理PPP项目。作为今年全国第一个动工的内河整治项目,它打包了河道整治、污水处理厂、沿岸景观建设等内容,综合治理河道全长6.6公里,项目总投资10亿元,建设期2年,运营期8年。社会资本由竞争性磋商方式进行选择,政府以按效付费的方式,通过绩效考核逐年支付服务费。项目已于今年上半年开工,预计将在2016年底完成并投入运营。

当前,PPP模式在内河整治中的运用仍处于探索阶段。宁波和南宁两地的实践,为这一模式的探索提供了参考。以PPP模式进行城市内河整治,可以实现政府和社会资本的双赢。从政府的角度讲,通过引进社会资本进行内河整治,可以充分发挥社会资本在整治技术、管理效率等方面的优势。在节约资金、减轻财政压力的同时,还能提高城市内河整治的效果;从社会资本的角度来说,城市内河整治项目相对投入较少,投资回收期较短,市场潜力巨大,参与此类项目非常有利于中小民营企业的发展。

但在内河整治PPP项目的实际操作中,也存在着一些不容忽视的难点。

首先是商业模式的选择。单纯的内河整治实际上是一项公益性事业,若单靠政府补贴的方式,会对财政造成较大的负担。因此,如何选择或创造一种合理的模式,使此类项目在商业上具有可行性至关重要。

其次是内河治理的技术要求高,投入大。过去的河道治理是采用截污方式,清淤、引水、建立污水厂、治理污染源,相对简单粗暴。而现代城市建设的要求不仅仅是要截住污染,还希望能建立健康的生态圈和良好的环境。比如南宁那考河运用的“海绵城市”理念,城市能够通过自身的调节机制来适应外部的环境变化,像海绵一样拥有弹性。而这样的要求必然意味着更先进的技术、更强大的社会责任感,以及更多的资本投入,这对于社会投资人提出了更高的要求。有人曾对江苏、浙江、珠三角等地进行调研,预计每条黑臭城市河道长度平均约为2公里~4公里,通过传统方式每公里整治资金约为2000万元~4500万元。而采取了“海绵城市”建设方式的南宁那考河流域治理,每公里的投资达到了1.5亿元。

最后,河道是一个开放的区域,水质变化受周边环境因素的影响较大,但现在许多城市由于行政条块分割,都实施河道包干,这不利于内河流域的整体治理。

因此,在考虑采用PPP模式进行城市内河的综合整治时,为确保项目的成功实施,在商业模式的选择上,根据《关于推进水污染防止领域政府和社会资本合作的实施意见》,可以用经营性项目补贴公益性较强的治理项目。比如,地铁的轨道 周围土地开发的捆绑开发模式;惠安、南安的流域整治项目采用捆绑招商也取得了良好的结果。

另外,在采用PPP模式进行内河整治中,要确保引入的社会资本具有成熟专业的技术和强大的融资能力。同时,政府最好引进第三方专业咨询机构完成项目前期的运作模式、招商设计、财务测算等工作,确保有效投入、合理支出。

同时,在内河的综合治理中,要制定好监管考核机制,建议由当地政府组建专门的领导小组,针对城市内河的整体治理进行统一监管。这样可以提高运营和监管效率、及时发现和解决问题。

在未来若干年内,环保治污将是我国的一个大产业,据统计,仅污水治理一项的投资需求即高达6万亿元之巨,而其中20%以上可以采用PPP模式,推广前景十分广阔。目前国内在内河整治领域社会资本介入的较少,可供借鉴的案例也不多,如何引入社会资本并考核监管付费,都需要不断的探索。但宁波和南宁模式,无疑是以PPP模式进行城市内河整治可供参考的案例,值得作进一步的跟进与剖析。