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新型城镇化试点启动

发布时间:2015-10-12

近日,国家发改委等11部委在系统内部联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》(下称《试点方案》),江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)被列为国家新型城镇化综合试点地区。这意味着,新型城镇化综合试点正式启动。

根据《试点方案》,各试点要在2014年底前开始试点,并根据情况不断完善方案,到2017年各试点取得阶段性成果,形成可复制、可推广的经验;2018-2020年,逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。

《试点方案》提出了新型城镇化综合试点的五大主要任务,包括,建立农业转移人口市民化成本分担机制,建立多元化可持续的城镇化投融资机制,改革完善农村宅基地制度,探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式,综合推进体制机制改革创新。

64个试点地区名单确定

传统意义上的城镇化在中国是个饱受争议的话题,从1978年到2003年,它成功地让5.6亿人口成为城镇常住人口,而由政府政策导向的这一轮城镇化扩张也带来了诸多城市病,比如城乡分割严重、圈地运动以及地方政府赖以生存的土地财政,这些问题阻碍了要素的自由流动,也让旧的模式难以持续。

中国新一届政府所推动的新型城镇化则希望与传统的城镇化做出切割,最近两年开始改革进程不断加快。

2013年12月,中央城镇化工作会议召开。2014年3月,我国第一个城镇化规划《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》颁布,各部门和各地方积极推进新型城镇化的实施。

2014年6月,国家发改委等11部委联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》(下称《通知》),希望各地提出符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等,从不同层面选择试点地区。对此,各地申报热情高涨,国家发改委共收到169个市、县、镇的申报方案。

2014年9月16日,国务院总理李克强主持召开推进新型城镇化建设试点工作会,会议确定新型城镇化建设从省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点,并以中小城市和小城镇为重点,会议再次强调新型城镇化是“人的城镇化”,是“大战略”。

在12月刚刚闭幕的中央经济工作会议上,首次提出了经济发展空间概念,并将城镇化健康发展作为优化经济发展空间的重要内容,强调要有历史耐心。在此后召开的全国发展和改革工作会议上,国家发改委主任徐绍史强调,要统筹推进新型城镇化。

岁末年初,期待已久的《试点方案》终于公布,一直被热炒的城镇化试点名单也随之出炉。

该方案提出,综合考虑申报地区的工作基础和试点工作方案,兼顾不同区域、不同类型和不同层级城市(镇),最终确定了64个试点地区名单。

具体包括:两个省,即江苏和安徽;3个计划单列市,即宁波、大连和青岛;7个省会城市,即石家庄、长春、哈尔滨、武汉、长沙、广州和重庆主城九区;25个地级市(区、县),即北京通州区、天津蓟县、吉林省吉林市、黑龙江齐齐哈尔市、黑龙江牡丹江市、上海金山区、浙江嘉兴市、福建莆田市、江西鹰潭市、山东威海市、山东德州市、河南洛阳市、湖北孝感市、湖南株洲市、广东东莞市、广东惠州市、深圳市光明新区、广西柳州市、广西来宾市、四川泸州市、贵州安顺市、云南曲靖市、甘肃金昌市、青海海东市、宁夏固原市。

同时,试点地区还包括25个县级市(区、县),即河北定州市、河北张北县、山西介休市、内蒙古扎兰屯市、辽宁海城市、吉林延吉市、浙江义乌市、福建晋江市、江西樟树市、山东郓城县、河南禹州市、河南新郑市、河南兰考县、湖北仙桃市、湖北宜城市、湖南资兴市、海南儋州市、四川阆中县、贵州都匀市、云南大理市、西藏日喀则市桑珠孜区、陕西高陵县、青海格尔木市、新疆伊宁市、新疆阿拉尔市;2个建制镇,即浙江苍南县龙港镇和吉林安图县二道白河镇。

国家发改委发展规划司司长徐林表示,新型城镇化的试点名单是通过采取兼顾公平和均衡原则确定的,均衡涵盖东部沿海和中西部地区城市。

《试点方案》提出,国家将实行改革试点进展情况年度评估报告制度,并在总结试点经验的基础上逐步扩大试点范围。不过有消息称,在对第一批64个试点进行首次进展情况年度评估之前,不会扩大试点范围。

确定五大任务 试点配套政策待出

《试点方案》提出,上述试点地区既要统筹兼顾重点试点任务,又应从本地实际出发,选择本地区亟需突破的发展和改革瓶颈,通过综合和分类改革的结合,率先实验,强力推进。

为此,《试点方案》提出了新型城镇化综合试点的五大主要任务:一是建立农业转移人口市民化成本分担机制,建立中央(省)对下转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制和实行建设用地指标与吸纳省(市)外农业转移人口落户数量挂钩政策;二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道;三是改革完善农村宅基地制度,探索宅基地有偿使用和有偿退出制度,探索超标准宅基地处置办法;四是建立行政创新和行政成本降低的设市模式,选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作;五是综合推进体制机制改革创新,在城市创业创新环境建设、城市公共服务提供机制、城市社会治理体系等方面有选择地开展改革探索。

在国家发改委发展规划司司长徐林看来,推进农村土地制度改革是最难的。“改革的复杂在于要实现多重目标,一方面在农民进城的过程中要有效保护农民产权,另一方面要保护18亿亩耕地红线,同时还要使农民的耕地通过流转实现更有规模效益的经营。”

徐林透露,新型城镇化试点将进一步探索农民宅基地使用权、耕地承包经营权保护问题,以及在银行抵押后的产权保护问题。

《21世纪经济报道》今日援引国家发改委一位官员的表态称,“为了推动试点的开展,国家也将出台相关的配套政策,目前已经明确的主要有两项,一是农村宅基地制度改革试点方案,二是财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的具体办法。”

而目前转移支付主要按照户籍人口计算分配。随着城镇化推进,大部分城镇的常住人口已经超过户籍人口,如果再按照之前的户籍人口来算,人口流出地的公共设施会相对较多,人口流入地的公共服务压力会比较大。

为了弥补这一缺陷,《试点方案》提出,要完善转移支付办法,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,中央和省级财政安排转移支付时要考虑常住人口。

据报道,在省会及副省级以上试点中,截至2013年底,江苏、宁波、青岛、武汉、长沙、广州等地的常住人口高于户籍人口,常住人口低于户籍人口的只有安徽省。按照试点方案,前者获得的转移支付的资金将会增加,后者则会有所减少。

此外,《试点方案》提出,省级政府举债使用方向要向试点地区倾斜。这意味着在同等情况下,省会城市、地级市、县级市试点,未来从省级财政所发行的政府债券中分配的政府债券资金,将会增多。但是共计5个省级、计划单列市试点能否从财政部争取更多的发债额度尚不清晰。

徐林表示,由于城镇化涉及大量的城市基础设施建设和其他建设内容,更需要寻找多元化、可持续,特别是成本合理的融资服务。与此同时,需探索建立合理债务风险控制制度,以平衡债务风险控制。