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我国城市的雨洪管理难在哪里

发布时间:2015-6-10

在城市的雨水管理上,我国城市还处于非常原始的状态:我们只求城市不被淹,或基本不被淹即可。当然,即便是这最基本的要求,我国城市也未必能轻松达到。

这个问题包含两个层面的因素:

第一,从人的层面看,提高执政者的管理和规程能力,提高城市管理的精细化程度和市场化程度,这是我们能做到的;

第二,从天的层面看,我们也必须认识到,我国的独特气候类型,使我们的城市防洪难度,相比世界上其他重要文明区大得多。

在现阶段完全避免城市内涝并不完全现实。如果把巴黎或伦敦的下水管道系统全搬过来,我们当然会有巨大改善,但要完全避免内涝还是不可能的。

城市洪涝与人的管理

先说人的问题。在最大的尺度上,要尽可能避免城市洪涝问题,就要在城市规划上避开一定频次的洪水淹没区。比如,常见标准需要避开五十年一遇的洪水淹没区。目前,排水淹没分析的技术十分成熟,通过GIS和普通地形数据就能迅速完成这项任务。

但对很多城市地方政府而言,如果按这个规程来,很多土地就永远盖不了房子,而不能用于城市建设,土地就换不成钱,城市就没有开发资金。所以,在城市总体规划的可行性研究中,在利益驱动下,淹没区是最容易被放弃或无视的一道工序。

可是,这却是住在那里的居民生命和生活的第一道防线。城市周围的湿地或湖泊,都有很强的自然水体蓄洪功能。但城市如果发展到这里了,这里留着一个池塘,对城市管理者而言,在生态和利益的权衡之间,土地财政机制迫使官员们选择了利益。

当然,近年来雨洪频发,另一个原因是气候变迁、全球变暖,而我们的管理并未与之适应。

我国有很多河,几十年来已经没有一滴水,从气候变化的趋势和周边开发的趋势看,再有水也基本是不可能的事。其实,即便把它复垦或用于城市建设,只要准备得当,并无大碍。但我们国家只要这条河存在,哪怕永远没有水,那个管理它的水利部门就不会撤销。从行政机构的设置上看,有很多人不愿让这条河道消失,因此能够用于城市建设的土地,就这样被一直闲置。

总之,在管理层面,由于各种非技术上的原因,导致能够被用于调整开发的、和水有关的项目,没有被应用;应该规避的,却又没有被规避。而所有这些都是完全可以被改善的。

城市雨洪与自然环境

城市下雨天被淹,是一种常态。任何一个城市都无法做到永不被淹。只不过,要看被淹的频次是否在老百姓的接受范围内,人们能否正常过日子。对这一答案起决定性作用的一个因素,是管理和法治,另一个更重要的因素,则是自然环境。

最近微博上有发帖,说到德国等很多欧洲国家,其排水设施的设计强度仅是两年一遇或五年一遇。实际上,我国一些地方的设计强度到了十五年一遇、二十年一遇,其峰谷比(注:峰年降水量与谷年降水量的比值)已经非常大了。

这里有一个背景,就是欧洲气候一直非常温和,尤其是德法等老牌资本主义国家,处于西风带,降水非常均匀,各月份、各年份降水之间的差别非常小。但整个东亚地区都处在季风气候区中。我国很多城市很可能1月不下几滴雨,7月下雨就会让全城被淹。

所以,从先天环境角度说,我国城市的内排水强度和难度本来就应该远强过欧洲的城市。从建设强度和难度来看,我们最应该学的是日本。他们和我们同属东亚季风气候区,降雨强度大于我国很多地方。但他们却也很少被淹,这就完全是人类的卓绝努力守护的结果了。世界排雨工程做得最好的要数东京。东京整个城市的地下世界,建得就像指环王电影里庞大的地宫一样,它甚至还有抗核爆炸等大众避险功能。

除了气候,地形条件是一个更加有趣的因素。德国在青岛修了下水道,当时是把青岛视为自己将来的殖民地,一板一眼地建设,确实做得很好。但青岛之所以不淹水,并不能全归功于德国人的建设。青岛处于礁岩基底的海滨高地,这种中间高四周低的地势先天适宜排水。如果城市处在洼地,无论多少排水管道,想把水排出去都很难。如果城市建在高坡上,哪怕排水管道少一点,水也会自然流出去。这就是城市排水与大的地势的关系。

再比如我国西南很多城市,在典型的喀斯特地貌区。这些城市也不担心排水问题,其基底是石灰岩,其中有大量裂隙,相当于大自然为城市准备了许多排水管道,排水自然会很通畅。

所以不能说,城市只要没事,就是市政规划和市政建设做得好;城市一出了事,就是市政规划和市政建设做得不好。这中间有一定关系,但不能完全对应。

城市排水是否做得好,一是看人,二是看天,可能天比人还重要。

污水处理的市场化机制

城市水环境中的水质问题,涉及的其他因素更多。水质首先是环保问题。生产生活用水和排污管理如果处理得好,水质自然就好。环保方面如果做得不好,只靠雨洪管道去控制,对水质的提升作用也不会很大。

在城市排水管理层面上,我国已形成了一些改善水质的方法。比如雨污分流。老的城市管道最常见的有两种,一种是合流制,一种是截流式合流制。“分流”与“合流”的对象,指的是雨水排泄和污水排泄。雨水排泄相对干净,污水经过了工业生产过程,或是居民生活污染,其中含有的有毒有害物质比较多。

传统的老城,建设成本和建设起点比较低,排水管道可能都没有,或把污水和雨水的排水管道建在一起,也没有污水处理厂。要对污水进行处理,让它无害化,必须有独立的管线、独立的处理和改善措施。

还有一些是截流式。污水有独立的排放管线,但一旦峰值雨量明显增加,雨水管道承载不了,一部分雨水就会冒出来,排放时走污水管道的流量。也就是说,这种管线平时不混流,只在下大雨时混流。其危害没有完全合流那样大,但会在下大雨时把有害物质带回环境当中。

最好的管理方式是严格的雨污分流制。雨水自然排放,污水就还要经过一道污水处理厂。说到雨污分流,在新城建设时技术上不存在什么障碍,当然老城区改造难度还是很大。但在实施方面,一些城市管理者倾向于把城市建设资金用在看得见的地方。但下水道建设、雨污分流以及污水处理厂等等,是看不见的,就往往建设不到位。

污水处理还有一层利益机制的问题。污水处理的资金来源,目前要么是财政拨款,要么靠BT或BOT方式。但污水中水(注:即被重新处理过的污水)回用的商品化机制,还没有设计好。很多时候,即使投了好几个亿建了一个污水处理厂,也宁愿让它歇着,而不愿让它处理污水。因为处理就会亏钱。

本来,中水的用处可以有很多,如灌溉、洗车、冲马桶,中水也可以作为景观用水,如喷泉。只要不拿来喝,城市中水都可以满足需要。理想状态下,不仅政府可以用它进行草坪灌溉,一些商业用水需求也可以通过中水满足,比如洗车店用水、商业区的喷泉。

但现在,这些需求都是靠价格更贵的自来水来满足,并非用来喝的喷泉,为什么不用便宜的中水呢?

原因是:一方面,因为市政没有独立的中水管;另一方面,没有市场机制,中水也不容易卖掉,也没有鼓励老百姓在一些不需要饮用的场合使用便宜的中水。既然市场没有推广,中水被处理之后没有用途,污水处理厂没有盈利机制,自然而然地,处理厂就缺乏处理污水的动力,甚至不去处理污水了。

这方面,虽然对污水处理厂有环保指标的限定,但在实际运营中,由于监管者自己也就是运营者,所以污水处理厂的投产率一直是我国城市的大问题。

事实上,在背后有着大的利益驱动的情况下,城市政府往往认为规划新城、卖地赚钱这类事情才最直接,而无心顾及如何设计精细化的市场机制、如何进行细致的管理等问题,雨洪管理只是其中一个很细微的方面而已。

所以,如果不改变土地财政作为一种地方政府基础财政来源的手段,任何精细化城市管理和城市效率的提升,都是枉费心机。